国家治理体系框架下共青团转型的定位与实现

国家治理体系框架下共青团转型的定位与实现  

（原载于《中国青年研究》2014年第10期）

摘  要：共青团作为重要人民团体，兼具政治性、准行政性和社会性。在国家治理体系框架下，共青团必须适应治理结构重新架设和分工，主动应对工作对象出现游离、工作空间遭受挤压、资源供给缺乏制度性保障、服务阵地功能失灵、社会化运行欠缺灵活等诸多挑战，谋求组织转型和工作升级。共青团转型的基本定位是以主业意识把牢政治性、以专业意识优化准行政性、以事业意识强化社会性，实现路径是向跨界联合主体、青年利益空间、资源配置窗口和协同中介实体转型。

关键词：国家治理体系 共青团 转型发展

 

党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）指出，“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”《决定》全文共24次提到“治理”一词，涉及治理体系及其结构层次、方式方法等诸多方面，给各个领域建设带来了崭新命题。《决定》第60条明确指出，“充分发挥工会、共青团、妇联等人民团体作用，齐心协力推进改革”。共青团作为党领导下的人民团体，是全面深化改革的重要参与力量。各级团干部应当深入掌握治理理论，在国家治理体系框架下思考青年工作的创新方向和团组织转型发展的实现路径。

一、国家治理体系的结构与内涵

治理理论兴起于20世纪70年代。1989年世界银行针对非洲发展状况的报告中首次提出“治理危机”（crisis in governance）一词，此后治理理论得到广泛关注并开始流行，西方政治学、政治社会学等领域专家学者对治理做出许多界定。治理理论主要创始人罗西瑙（J.N.Rosenau）在《没有政府统治的治理》和《21世纪的治理》提出，治理是一系列活动领域里的管理机制，它们虽未得到正式授权，却能有效发挥作用。另一个研究治理理论的权威格里·斯托克（Gerry Stoker）对各种研究文章进行梳理后，提出关于治理理论的五种典型观点[1]：1.治理指来自政府，但又不局限于政府的一套社会公共机构和行为者；2.明确指出为社会和经济问题寻求解答过程中存在的界线和责任方面的模糊地带；3.明确肯定涉及集体行为的各个社会公共机构之间的权力依赖；4.参与者最终将形成一个自主自治网络；5.办好事情的能力并不在于政府的权力，不限于政府下命令或运用其权威。通过以上界定，我们可以发现，治理是多主体互动处理公共事务的行为过程。

国内较早、较为全面地阐释“治理”概念的是俞可平。他在《治理与善治》一书中指出，“统治”是政府使用政治权威，自上而下“通过发号施令、制定政策和实施政策，对社会公共事务实行单一向度的管理。与此不同，‘治理’是一个上下互动的管理过程，它主要通过合作、协商、伙伴关系、确立认同和共同的目标等方式实施对公共事务的管理，其实质在于建立在市场原则、公共利益和认同之上的合作。它所拥有的管理机制主要不依靠政府的权威，而是合作网络的权威，其权力向度是多元的、相互的，而不是单一的和自上而下的。”[2]

所谓国家治理，是指“主权国家的执政者及其国家机关（包括立法、行政和司法等机关）为了实现社会发展目标，通过一定的体制设置和制度安排，协同经济组织、政治组织、社会团体和公民一起，共同管理社会公共事务，推动经济和社会其他领域发展的过程。它是多层管理主体共同管理社会公共事务、处理社会冲突、协调不同利益的一系列制度、体制、规则、程序和方式的总和。”[3]国家治理体系即是“由各个领域的指导思想、组织机构、法律法规、组织人员、制度安排等要素构成一整套紧密相连、相互协调的体系。”[4]

国内有些学者将国家治理体系划分为政治体制、经济体制、文化体制、社会体制、生态文明体制。但比较合符治理理论精髓和中国特色实践的阐释应该是陶希东。他突破传统条块化、部门化思维，从治理理论架构出发，将国家治理体系划分为治理结构、治理功能、治理制度、治理方法、治理运行五个子系统。他认为，治理结构体系涵盖党、政、企、社、民、媒，解决的是治理主体有谁、治理主体之间是什么关系两个问题；治理功能体系涵盖动员、组织、监管、服务、配置，解决的是发挥什么作用的问题；治理制度体系涵盖法制、激励、协作，解决的是如何有效运转的问题；治理方法体系涵盖法律、行政、经济、道德、教育、协商，解决的是靠什么手段治理的问题；治理运行体系涵盖自上而下、自下而上、横向互动三种方式，解决的是采取何种方式运转的问题。[5]

从“统治”、“管理”到“治理”，区别非常明显：一是主体差异。治理的核心特点是多主体，执政者及其国家机关是主体，人民也是治理主体，还有其他经济组织、社会组织乃至个人都是治理主体，从而形成主体多元格局；二是运作差异。统治、管理的运作模式是单向的、刚性的、强制的，治理的运作模式是复合的、包容的、合作的，更多地强调“协作”与“共治”。当然，两者的效度也存在差异。党的十八届三中全会提出推进国家治理体系和治理能力现代化，有的媒体解读为“第五个现代化”[6]，其内涵是党主动顺应时代变革转变执政方式，政府遵循有限政府预设简政放权，多一些治理，少一些统治。由此可以推断，国家治理体系至少应该包括三个维度：党总揽全局，政府适度放权，社会协同参与，实质是党领导和推动下的整个国家治理结构的重新架设和分工。

二、国家治理体系视域下共青团的挑战

国家治理体系框架下，共青团必须适应治理结构重新架设和分工。当然，由于党团之间特殊关系，共青团在整个体制结构中的职能分工不会改变。但从参与创新治理出发，共青团面临不少新挑战，包括青少年群体“再组织化”、资源整合能力构建、动员能力构建、有形阵地建设、活动项目协同、社会化运作机制等。具体体现在以下五个层面：

1.对象层面，青年群体呈现多样化生存。伴随经济社会深刻变革，“团的工作对象、工作环境、外部条件、组织形式都发生了很大变化”[7]。特别是改革开放以来，青年生存已经从单位化过渡到单位化、原子化和自组织化并存，青年因相同兴趣爱好和价值理念结社，青年社会组织发展迅猛，呈现出“再组织”趋势。青年社会组织的勃兴，不仅深刻地影响了青年工作的总体格局，也使得共青团在组织青年、引导青年、服务青年、维护青少年合法权益的职能履行方面面临深刻挑战。如何整合和“再组织化”青年群体，重构并进一步密切团组织与青年的关系，成为共青团适应时代变迁、推动自身转型发展的重要课题。

2.空间层面，青少年事务面临竞争态势。改革开放以前，政府的角色是“全能政府”、“无限政府”，包揽经济社会等一切公共事务的决策权。正如邓小平所说的，“管了很多不该管、管不好、管不了的事”[8]。为了更好地适应市场经济体制，改革开放后政府开始向社会让渡空间。所谓让渡空间，就是政府公共权力的治理边界在适当领域缩减，让社会组织等社会自治力量拥有更多的社会参与空间。在政府推进政社分开、管办分离，加快转变职能过程中，青少年事务也将面向社会组织开放。作为协助政府管理青少年事务的共青团，将面临各类青年社会组织“抢青年”与各社工机构“抢地盘”的竞争。这就意味着，伴随社会体制改革的深入，在青少年事务领域，共青团将不再享有“独此一家、别无分店”优势。与各类青年社会组织协同合作、共建共赢，将成为青少年事务社会工作的发展趋势。

3.资源层面，供应链条失去制度性保障。在市场经济体制下，共青团的资源供给面临挑战，这在三个层面可以窥视：一是体制外团组织资源供给缺乏制度性保障。非公企业遵从利润最大化和效率优先原则不会向企业团组织制度性“拨款”，更多地以项目为导向提供支持。二是体制内基层团组织资源匮乏。特别是落后地区的基层，由于财政资源整体匮乏和经济发展薄弱，使得团组织资源供给渠道十分受限。三是社会体制改革背景下，各级团组织的资源供给面临强烈竞争。政府在职能转移过程中，基本以购买服务形式配置资源。目前，政府购买计划制定基本上由财政部门、民政部门主导，共青团等人民团体缺少话语权和操作权。比如2012年5月底，广东在全国率先推出《政府向社会组织购买社会服务暂行办法》，把工青妇组织列为购买服务主体，但在民政部门制定的《具备承接政府职能转移和购买服务资质的社会组织目录》中，工青妇组织并未被列入目录，即承接主体身份并未得到充分确认。由此可见，就算在体制内，共青团获取资源的制度性保障也呈减弱趋势。未来在青少年事务领域，通过竞争获取资源将成为新常态。

4.服务层面，有形阵地出现功能失灵。共青团承担着协助政府管理与发展青少年事务的职能，履行这项职能的途径主要包括：推动出台相关政策形成管理与发展青少年事务的制度性安排、遵循青少年成长发展需求实施活动项目、建设基层社区有形阵地常态化提供青少年服务。从社会建设趋势看，基层社会是社会治理的重点和吃劲处。共青团参与创新社会治理，必须扎根基层社区打好“阵地战”。从现实情况看，团组织在基层社区的有形阵地建设面临“地盘少、功能失灵”等严峻挑战。由于团干部流动性大等因素，有些团组织更热衷于开展“短、平、快”的活动项目，有形阵地建设因为“耗时长、投入大、费人力”等原因显得滞后，部分传统实体阵地出现功能失灵或功能异化现象。比如，有些地区的青少年宫过度市场化运作，经济功能过于突显，其社会功能却未能得到充分发挥。有些地区的社区志愿服务站，没有引入市场化机制，严重缺乏人力和财力投入，只能间歇性开放，在青少年需要的关键时刻，“想得起、找得到”但未必能“靠得住”。

5.机制层面，社会化运作不够灵活。在计划经济时期甚至到了改革开放初期，共青团都是通过组织化方式动员引导青年。随着改革开放的深入，青年政治参与、社会参与渠道变得多元，共青团传统运作方式已然无法完全动员青年参与社会建设。加上受体制因素等影响，共青团的“行政化色彩”较浓，甚至一定程度上存在“行政化、机关化”倾向。这些都不利于共青团职能的充分发挥，不利于共青团实现对青少年的有效覆盖和组织动员。相较各类青年社会组织“灵活多变、草根动员”的特点，共青团的社会化运作能力和水平显得滞后。从这个层面上讲，改变单向度动员模式、强化社会化运作是新形势下提升共青团动员整合青少年能力的必由之路。

三、共青团转型的基本定位

转型发展是一个组织与时俱进的必然。任何一个组织都必须主动适应所面临的变化和挑战。作为政治组织的共青团，同样需要转型发展，以适应时代变革和青年群体变化。但政治组织的转型发展有其基本原则和定位，不可能是颠覆性的。共青团转型必须回应国家治理体系内涵的三个维度，把政治性、准行政性和社会性统筹起来，通过创新工作方式和运作手法，达成更好地履行根本职责的目的。

    1.以主业意识把牢政治性。共青团的政治性是第一属性，这也决定了团组织的主业，即根本政治责任是不断巩固和扩大党执政的青年群众基础。这在团的章程中有明确规定。共青团转型发展，首先要把牢政治性，把为党做“人”的工作放在首位，特别体现在意识形态的传播和为党培养和输送优秀青年干部方面。在国家治理体系框架下，团组织的根本职责不会变，团组织的主业没有变。各级团组织的任何创新探索，立足点和落脚点都应该归于一处，就是团结引领更广大的青年跟党走中国特色社会主义道路。这也是共青团对国家治理体系内涵第一维度“党总揽全局”的回应。

2.以专业意识优化准行政性。现行体制下，我国（内地）政府没有设置类似青年事务局的行政机构，相应事务基本由团组织负责实施。青年学界和团系统内部普遍称之为准行政性。在国家治理体系框架下，共青团的这项职能属性不会改变。但青少年事务领域的工作格局会有变化，也就是前文提到的，将从共青团“单极”管理变成共青团主导、其他各类青年社会组织协作的“一强多极”治理。现代治理呼唤专业性。竞争环境下的共青团必须树立专业意识，提升专业化水平，才能保证自身在青少年事务领域的主导地位和枢纽作用。如果说政府顺利让渡空间在于社会专业力量“接得住、接得好”，树立专业意识就是共青团对国家治理体系内涵第二维度“政府适度放权”的回应。

3.以事业意识强化社会性。社会建设是国家建设“五位一体”（政治、经济、文化、社会、生态）的重要组成部分。党的十八届三中全会也提出创新社会治理体制，推进国家治理体系和治理能力现代化。“第五个现代化”带来国家各个领域的全面深化改革。全面深化改革也意味着各方力量的角逐与博弈。共青团能否抓住社会治理体制改革的机遇，关乎青少年工作和共青团事业发展全局。这就要求共青团必须深化拓展社会属性，确保“有效嵌入”全面深化改革进程中“不被边缘化”，努力拓展事业发展的重要空间。“有效嵌入”也就是共青团对国家治理体系内涵第三维度“社会协同参与”的回应。

四、共青团转型的实现路径

国家治理体系视域下，共青团转型的方向在于明确回应以下问题：多元治理主体中，团组织如何作为实现自身竞争力？治理功能体系中，团组织发挥什么作用、如何实现这些作用？治理运行体系中，团组织如何有效运转？从问题意识出发，我们可以发现，共青团转型路径应是向跨界联合主体转型、向青年利益空间转型、向资源配置窗口转型、向协同中介实体转型。

1.向跨界联合主体转型，重塑核心竞争力。“不同主体间的责权利关系安排，是国家治理体系和治理能力最核心的内涵。”[9]根据党的十八届三中全会相关表述，国家治理主体应该包括党、政府、人民团体、企业、社会组织。共青团作为人民团体之一，在整个社会场域竞争中，没有经济资本优势，最大的优势是社会资本，而这种社会资本的核心纽带在于“跨界联合”。换句话说，共青团因为没有特定的经济利益诉求，反而能突破体制内部门利益壁垒，成为链接党政各部门资源和民间各社会力量的重要纽带，从而突显出共青团的独特优势。在推进国家治理能力现代化进程中，共青团转型发展的首要任务是弄清不同治理主体的责权利，有效嵌入各类治理主体运作当中，发挥好网络连接和资源专递功能，不断提升自身跨界联合优势，从而重塑团组织的核心竞争力。

2.向青年利益空间转型，重构组织动员体系。如果说共青团的核心竞争力在于嵌入党政之中的社会资本，那么这种社会资本的基础就在于整合青少年。这种整合能力，重点体现在两个维度：一是共青团对青年的组织化程度，二是共青团对青年的动员能力。组织化是实现动员的基本方式，但不是唯一方式。当前，青年自主化增强，社会参与和政治参与途径多样，特别在移动互联技术变革背景下，许多青年游离于团组织之外。受世界范围内结社运动影响，加之国内社会体制改革的推进，青年社会组织迅猛发展，青年群体生存更加丰富多元。关于青年工作格局的变化，团中央书记处常务书记贺军科曾经用1.0版本、2.0版本、3.0版本进行描述概括。到了青年工作的3.0版本时代，共青团整合青年的最大困境，恰恰在于无法实现组织“全覆盖”。如此形势下，共青团必须创新组织动员方式，转型发展的方向在于打造青年利益空间。共青团要从过去组织化动员单一模式向组织化、社会化、网络化动员相结合模式过渡，从以往单一的先进性引导向先进性引导和利益纽带联系相结合过渡。邓小平说过，“不重视物资利益，对少数先进分子可以，对广大群众不行，一段时间可以，长期不行。”[10]市场经济条件下，共青团不会是青年群体生存的唯一城堡，但可以建构成青年成长发展不可或缺的利益空间。在这种空间格局下，建构起适应青年社会参与的新型组织动员体系。

3.向资源配置窗口转型，重整资源供应链。在治理功能体系中，共青团的组织、引导、服务功能是一贯的。共青团转型发展的方向在于增强“配置”功能拓展新空间。社会治理有两大核心目标：一个是向改革要“活力”，另一个是向改革要“安定”。换句话说，既要充分激发社会活力，又要保持社会既定秩序。共青团参与社会治理创新，既要在“激发社会组织活力”上下功夫，也要在“有序引领社会组织参与社会建设”上彰显作为。这种枢纽作用的发挥，关键在于形成有效的资源整合机制，将共青团打造成体制内增量资源、社会资源、社会组织内生资源的配置窗口。一方面，共青团要推动政策出台，明确自身在政府购买服务中的购买主体和承接主体双重身份，主动“抢接”政府订单；另一方面，共青团要强化社会筹资能力，做大青少年发展基金会等团属筹资平台，对接市场化公益筹资渠道，形成社会公益资金常态化汇流青少年事务领域的长效机制；第三方面，要深挖青年社会组织内生资源。比如学术文化类组织的思想和传播优势，行业协会商会类组织、基金会的资金资源，城乡社区服务类组织的专业和人力优势，等等。资源供给应向两个重点领域倾斜延伸：一是加大对基层团组织配置力度，二是加大向青少年事务类社会组织购买服务力度，从而达到既盘活基层团组织牢固桥头堡，又激活社会组织延伸工作手臂的双重目标。

4.向协同中介实体转型，再造组织运作流程。一个组织的成功转型，影响因素有很多，核心有两点：一是战略调整和重置；二是适应新战略的运作流程再造。就共青团而言，各级团组织如何运行是影响转型发展的关键因素。从国家治理体系视域看，适应共青团组织转型发展的运转机制，应该是自上而下、自下而上、横向协调、斜向沟通的集合。也就是说，各级团组织的运行不是单向度的纵向模式，而是纵向、横向、斜向交叉融合模式，成为协同中介实体。自上而下体现在两个层面，一是共青团内部能以上率下，层层推动；二是共青团要成为上情下达的管道，成为连接党政和民间社会力量的枢纽平台。自下而上主要体现在畅通青年利益诉求表达通道，为青年“代言”，替青少年维护合法权益。横向协调体现在沟通同级党政部门，通过活动项目“搭桥”，形成具有预设功能的协同体。斜向沟通体现在各级团组织和团干部直接联系青年和青年社会组织，提升组织运行效率，更好地发挥协同治理作用。

在政党转型、国家转型、社会转型、市场转型大背景下，共青团组织转型已然势在必行。共青团的转型发展要始终顺应两个潮流：主体多元、协作共治；要始终回应两个战略性课题：扩大团组织的有效覆盖面、增强团组织的吸引力和凝聚力。在国家治理体系框架下，共青团主动探索路径谋求转型，才能在全面深化改革中不“被边缘化”，更好地扎根基层社会为党赢得更广大青年的选择。

 

参考文献：

[1]格里·斯托克：《作为理论的治理：五个论点》，《国际社会科学》杂志（中文版）1999年第2期。

[2]俞可平：《治理与善治》，社会科学文献出版社，2000年，第6页。

[3]郭小聪：《财政改革：国家治理转型的重点》，《人民论坛》，2010年第2期。

[4]许耀桐：《当代中国国家治理体系分析》，《理论探索》，2014年第1期。

[5]陶希东：国家治理体系应包括五大基本内容.2013年12月31日,光明网.

http://www.gmw.cn/xueshu/2013-12/31/content_9974442.htm。

[6]外媒:习近平提“第五个现代化” 实现现代化政党转变.2014年8月14日，凤凰网.

http://news.ifeng.com/a/20140814/41576634_0.shtml。

[7]秦宜智:在团中央工作务虚会上的讲话.2013年1月14日,中国青年网.

http：//www.ccyl.org.cn/documents/ccylspeech/201310/t20131014_661591.htm。

[8]邓小平：《邓小平文选：第2卷》，人民出版社，1983年，第328页。

[9]李佐军:国家治理体系和治理能力建设高峰论坛,2014年6月27日.中华人民共和国国史网,http://www.hprc.org.cn/leidaxinxi/ds/201406/t20140627_285093.html。

[10]邓小平：《邓小平文选：第2卷》，人民出版社，1994年，第146页。

 

 

作者简介：

黄建平，男，广东省青少年事业研究与发展中心副主任、助理研究员。

郑敏燕，女，广东省青少年事业研究与发展中心主任科员。

（广东省青少年事业研究与发展中心供稿）